槐荫区人大城建处 鲁增文
（2015年1月12日）
孟主任、各位副主任、同志们：
按照主任会议的要求，今天是“处长上讲坛”活动的第一次。我今天讲的题目是：《人民代表大会制度的建立和发展》。我想从三个方面讲讲我们的人大制度，一是人民代表大会制度是如何建立和发展的;二是为什么实行要人民代表大会制度；三是人民代表大会为什么不实行西方的“两院制”。首先讲讲人民代表大会制度的建立和发展：
人民代表大会制度是符合我国人民民主专政的国家性质、具有中国特色的政权组织形式，是我国的根本政治制度。它由人民革命直接创造产生，反映了我国国家的性质，代表了我国国家生活的全部，决定国家的其他制度，是我国国家力量的源泉。
从1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开，全面确立人民代表大会制度至今，已过去六十多年。在这半个多世纪中，人大制度虽曾经历风雨，仍大步向前、不断完善，在国家政治生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用，极大地推进和保障了我国社会主义事业的发展。
一、从一切权利归农会到一切权利归人民
1954年9月的一个早晨，全国人大代表申纪兰穿着连夜缝制的一身蓝色卡其布新衣，骑毛驴从山西省长顺县西沟乡西沟村出发，走了7个小时到长治市(过去是县)，然后坐敞篷车辗转到太原，又乘上火车到北京，最后坐着科罗莎大客车进入中南海。在那里，新中国的第一届全国人民代表大会第一次会议即将召开。（这里说说申纪兰这个代表，为什么举她这个例子，因为她是我国目前唯一一位连续十二届被选为全国人大代表的农民女代表，今年85岁了，身体硬朗，每年都积极参加全国人代会，认真履行代表职务，看样子她这个代表得终身制了，现在成国宝了。）
新中国的第一届全国人民代表大会第一次会议即将召开。这是一次来之不易的大会。在它召开前的近一年时间里，为了选出参会的1226名代表，我国举行了历史上第一次规模空前的普选。而在此之前的一个世纪当中，中国从未停止过对建立何种政治制度和政权组织形式的探索。鸦片战争以后，围绕这个问题，各个阶级、各种社会势力曾进行了激烈的斗争。最终，解决这个问题的重担历史性地落在了中国共产党人身上。
人民代表大会制度是根据我国人民革命根据地政权建设的长期经验和建国5年的经验，并参照前苏联和一些人民民主国家的经验建立的。在我国第一次国内革命战争时期产生的农民协会、罢工工人代表大会，可以说是人民代表大会制度的萌芽。毛泽东当时指出：“地主权利既倒，农会便成了唯一的权力机关，真正办到了人们所谓的一切权利归农会”。
1931年11月7日，第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开，会议通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府暂行组织条例》，选举产生了全国工农兵代表大会中央执行委员会和中华苏维埃共和国临时中央政府——中央人民委员会。
1934年1月第二次代表大会召开，通过了修正宪法大纲，规定中华苏维埃共和国的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，闭会期间中央执行委员会为最高政权机关，其下设人民委员会，处理日常事务。这可以说是人民代表大会制度的雏形。
抗日战争时期建立的抗日民族统一战线和第三次国内革命战争时期在解放区出现的人民代表会议，都在当时的政治生活中发挥了重要作用，为日后人民代表大会制度的建立埋下了伏笔。
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定国家最高政权机关为全国人民代表大会，在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权。从1949年到1954年我国经过各项社会改革、国民经济的恢复和抗美援朝的胜利，各地先后进行了选举，召开了人民代表会议或人民代表大会，召开全国人民代表大会的条件已成熟。
1954年9月15日，在中南海怀仁堂，实际到会的1210名全国人大代表齐聚一堂，参加第一届全国人民代表大会的第一次会议。会议选举了毛泽东为国家主席、朱德为副主席、刘少奇为人大委员长；这次会议通过了我国历史上第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》，规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。至此，人民代表大会制度在新中国的大地上从中央到地方系统地建立起来。
我们槐荫区是在1955年成立了第一届区人民代表大会，一直延续到今天，现在是第十七届区人民代表大会，今年整六十周年了。
二、我国新的历史时期治国安邦的总章程
人民代表大会制度在全国建立后，在我国社会主义建设中发挥了重要作用，1959年4月18日，召开了第二届全国人大一次会议，选举刘少奇为国家主席、朱德为人大委员长；1964年12月21日，召开了第三届全国人大一次会议，选举刘少奇为国家主席、朱德为委员长。但不久由于“左”的错误思想影响，特别是1966年开始的“文化大革命”，使人民代表大会制度遭到严重破坏，各级人民代表大会基本停开，第三届全国人大只开了一次会议。一直到粉碎“四人帮”，这段时间可以说是人民代表大会制度的低潮期。
1978年底，党中央召开了十一届三中全会。会议总结了建国以来正反两方面的经验教训，特别是“文化大革命”的教训，在决定把全党全国工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，还提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务。这不仅开辟了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时期，也使我国社会主义民主法治建设进入了一个新的时期，应该说是迎来了人民代表大会制度建设的第二个春天。
从1977年到1982年，地方各级人大工作也得到了比较快的恢复和比较大的发展，各省、自治区、直辖市人大及所属各县、市、区都相继建立了常委会。
我们槐荫区是在1980年成立了区第九届人民代表大会闭会期间的常设机构：区第九届人大常委会。每3年一届。第一任常委会主任是刘松若主任。到十三届时，也就是从1993年开始，和全国一样，改为5年一届，一直延续到今，是第十七届人大常委会。
1982年五届全国人大五次会议上，时任宪法修改委员会副主任委员的彭真，代表宪法修改委员会，向大会作了关于宪法修改草案的报告。彭真指出，新宪法将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。
这次会议通过了新的宪法，总结了1954年以来的经验教训，系统全面地加强和完善了国家权力机关的建设。
修改的内容主要有以下几个方面：
一是适当扩大了全国人大常委会的职权。修改后的宪法将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，规定全国人大与常委会共同行使国家立法权，共同行使监督权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以审查、批准计划和预算的部分调整方案，决定国务院各部部长、各委员会主任等人选。
二是加强了全国人大及其常委会的组织，使全国人大及其常委会的经常性工作能得到更好处理。增设了法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，及时处理全国人大常委会的重要日常工作。全国人大常委会还设有工作机构，各司其职。
三是恢复建立国家主席和副主席、设立国家中央军事委员会，规定国家领导人员连续任职不得超过两届，国务院实行总理负责制，取消了领导职务终身制。规定了共产党领导的多党合作和政治协商制度、进一步完善了民族区域自治制度、规定了“一个国家，两种制度”等内容。人民代表大会制度更加完善。
四是加强了地方政权的建设，县级以上的地方各级人大设立常委会。省、直辖市的人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规，地方各级人民政府实行首长负责制，设立乡政权。
之后有人评价：82年“宪法”，也就是现行宪法，从某种程度讲，是中国全面走向法治时代的政治宣言。它表达了中国人民对法治的渴求，昭示了中国共产党厉行法治的坚定信心和姿态。2014年，全国人大常委会决定，12月4日为“国家宪法日”。
从此以后，我国人民代表大会制度建设和人大工作进入了全面恢复和不断发展的阶段。
三、要不断坚持和完善人民大表大会制度
2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在人民大会堂庄严宣告：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。
改革开放以来，党中央十分重视人民代表大会制度建设。同改革开放和经济建设同步，我国人民代表大会制度不断发展和完善，各级人大及其常委会的工作取得了很大的进展。
为了保障人民自由地行使选举权利，多次修改选举法和地方组织法，进一步规范并实际上扩大了提名权，适当减少党员领导干部代表名额，对少数民族代表名额做了照顾性规定，逐步缩小农村与城市每个代表所代表人口的比例，直接选举范围扩大到县一级，实行差额选举。
制定代表法，对全国人大和地方各级人大代表的性质、地位、权利、义务、工作方式，对代表在闭会期间的活动，包括组成代表小组开展活动、对本级或下级国家机关的工作进行视察、约见本级或者下级国家机关负责人、采取多种方式经常听取和反映人民群众的意见和要求、国家和社会为代表执行职务提供保障、人大代表非经本级人大常委会许可不受逮捕或者审判等，都做了具体规定。
先后制定全国人大及其常委会的两个议事规则，制定立法法、监督法，制定了关于加强对法律实施情况检查监督、关于加强中央预算审查监督、关于加强经济工作监督的三个法律性决定，逐步建立健全人大会议制度、立法制度、监督制度等制度。地方人大及其常委会在人大工作制度建设方面也做了大量卓有成效的工作，所有省级人大都制定了议事规则和监督条例，绝大多数省级人大常委会制定了关于讨论决定重大事项的地方性法规等一些列法规。
人民代表大会制度的实质是人民至上、以人为本，是具有中国特色的宪政文明的主要依托，是社会主义政治文明的核心所在。坚持和完善人民大表大会制度，对于建设社会主义精神文明具有十分重要的意义；坚持和完善人民代表大会制度，最便于人民行使管理国家的权利；能够使各个国家机关协调一致、高效运转；有利于改善党的领导方式和执政方式。
积极探索，勇于实践，不断坚持和完善人大制度，为构建和谐社会提供根本的制度保障。在今后的社会实践中，人民代表大会制度建设和人大工作依然任重道远。
以上是对我国人民代表大制度建立和发展的作了一个简要介绍。
下面我就当今社会人们普遍关心的两个问题谈谈自己的看法:
第一个问题是我国为什么实行人民代表大会制度？
我国实行人民代表大会制度，是因为这种政治制度最符合中国国情，并能够是国家权力最终掌握在人民手中。
我国实行人民代表大会制度有其深刻的历史背景。由中国革命的艰巨性和中国社会的复杂性所决定的，中国革命胜利后建立的政权，既不可能是资产阶级的专政，也不可能是无产阶级一个阶级的专政，而只能是实行各革命阶级的联合专政，也就是现在说的“人民民主专政”。与这种专政性质相适应的政权组织形式，既不能采用旧民主主义的议会制，也不能照搬俄国十月革命后苏维埃制，而只能吸收革命统一战线内各革命阶层、各方面代表人物共同参加人民代表会议，最后形成人民代表大会制度。只有这样的制度，才具有最广泛的社会基础，才能充分反映各方面的意志和要求，才会极大地焕发各族人民的民主意识和革命热情，也才能最有力量去完成革命和建设的各项任务。
我国是一个拥有13亿多人口、56个民族的国家。这么大的国家要管理好，必须有合适的政权组织形势和强有力的领导，那就是人民代表大会制度。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；政府、法院、检察院都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人民代表大会制度的建立，便于人民群众行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的各项权利。坚持按照人民代表大会制度办事，是维护人民根本利益的可靠保证，也是我们国家能够经得起各种风险、克服各种困难、保持长治久安的可靠保证。
第二个问题是人民代表大会为什么不实行西方的“两院制”？
我们经常会听到西方国家“两院制”的说法（美国、日本叫“参议院”、“众议院”；英国叫“上院”、“下院”；荷兰叫“一院”、“二院”）。所谓“两院制”，简单地说就是把议会分成两个部分，实行分权制，也就是他们所说的“权利制衡论”，由它们共同行使议会的权力。
我国人民代表大会之所以不实行“两院制”，原因是多方面的。我国是统一的多民族国家，实行民族区域自治制度。在处理中央与地方关系的问题上，强调在中央统一领导下、充分发挥地方主动性积极性的原则，从调动中央和地方两个积极性出发，将中央与地方的利益关系有机地协调起来。这是我国实行人民代表大会一院制的重要基础。
我国的国家机构实行民主集中制的原则。人大及其常委会统一行使国家权力，在这个前提下，政府、法院、检察院各司其职、协调一致地工作。这既保证了国家权力的统一，同时又使国家机关合理分工、密切配合，兼顾了民主和效率两者所长。在人民代表大会内部，没有平起平坐的机构。人大常委会只是人民代表大会的常设机构，隶属于人民代表大会，受人民代表大会的领导和监督，每年至少要向产生它的人民代表大会报告一次工作。我国的人民代表大会实行“一院制”，这种体制，好处很多。它是民主的，又是集中的，是在宪法和法律指导下的民主，在广泛民主基础上的集中，避免了在实际运作中不必要的牵扯，保证国家对各项工作能集中有效地进行。
西方的“两院制”虽然实现了权利制衡，但是弊端也十分明显。因为他们的“两院”代表的是不同的党派和利益集团的利益，“权利制衡”往往成为“权利否决”，影响了社会经济、民生等很多方面的发展。最典型的例子是美国2013年10月的债务危机，由于党派之争，两院控制的国会和美国政府相互掣肘，致使美国政府停摆十六天，差一天就到政府关门破产的边缘，美国引以自豪的“普世价值”受到很大冲击。还有身为民主党的美国总统奥巴马第一次上台时向选民承诺的“用5-6年的时间让美国人民坐上高铁”，但现在快7年过去了，连个高铁影都没有。原因就是共和党控制的两院和国会极力反对，所以让奥巴马空有一腔热情却不能实现。此种例子还有很多。
反观我们国家，共产党领导的人民代表大会制度是代表了最广大人民的利益，没有党派和利益集团之间的私利之争。党中央目前大力反腐，就是要正本清源，割除那些不代表人民利益的贪官和利益集团，恢复人民至上我们这个制度的根本和实质。因此，我们可以多方协调一致，一心一意集，中精力为国家和人民办大事。我国的高铁从零开始，至今发展不到十年，目前已经建成1.5万公里，比全世界高铁通车里程的总和还多，而且速度最快，技术最先进，安全性最好。显示了我们国家制度的优越性。所以说，我们现在常讲的道路自信、理论自信、制度自信是实实在在有目共睹的，不是政治说教，更不是说空话，要深信不疑。
也有的人把“政协”比作实行两院议会制的上议院。这实际上是一种误解。毛泽东同志曾经说过，全国人大和国务院是国家权力机关和国家行政管理机关，如果把人民政协也搞成国家权力机关，民主集中就讲不通了。在我国，政协不行使国家机关的职权。
